De eerste keer dat Farah asiel aanvraagt in Ter Apel is in 2009. Ze vertelt dat ze tot een etnische minderheid in Somalië behoort die stelselmatig wordt gediscrimineerd. Haar man is vermoord, zijzelf mishandeld en verkracht. Vluchten was haar enige optie, verklaart ze. Maar de IND gelooft niet dat Farah uit Somalië komt. Omdat ze geen identiteitsdocument heeft, volgt een taalanalyse. Die concludeert dat ze de taal van haar gestelde herkomstgebied niet spreekt. Haar aanvraag wordt afgewezen.
 Beeld: Jan van der Wolf

Na de afgewezen asielaanvraag komt Farah bij DTenV terecht, de dienst die toeziet op terugkeer en vertrek. In theorie vullen die twee uitvoeringsorganisaties elkaar aan: de IND regelt bescherming, de DTenV vertrek. Maar in het geval van Farah en vele anderen blijkt uit onderzoek van De Groene Amsterdammer en Lost in Europe dat beide opties onmogelijk zijn. Zij belanden in de illegaliteit. En dat wil de Tweede Kamer nu strafbaar maken. 

Voorstanders noemen het een stok achter de deur voor wie zijn vertrekplicht negeert. Maar artsen, advocaten en hulporganisaties waarschuwen dat juist mensen die níet kúnnen vertrekken hierdoor nog verder in de marge worden geduwd. De kritiek is zo breed dat het wetsvoorstel inmiddels is ingeperkt en hulp verlenen aan mensen zonder papieren niet langer strafbaar zal zijn, maar voor de ongedocumenteerden zelf blijft de dreiging van straf overeind.

Terugkeer naar Somalië
Bij DTenV komt Farah tien maanden in de vreemdelingenbewaring. In die periode bevestigt de Somalische ambassade dat ze inderdaad uit Somalië komt en geeft aan mee te werken aan haar terugkeer. Wat voor de IND ongeloofwaardig was, vormt voor DTenV ineens de basis van een vertrekplan.

De IND erkent dat dit vaker voorkomt: landen geven tijdens bemiddeling een tijdelijk reisdocument (laissez-passer) af, ook als hun nationaliteit in de asielprocedure eerder ongeloofwaardig werd gevonden. Toch wijst de IND een nieuwe asielaanvraag in zulke gevallen vaak af, omdat de nationaliteit volgens hen nog steeds niet aannemelijk is. Farah's vluchtverhaal wordt daardoor niet opnieuw inhoudelijk beoordeeld.

"Mensen kunnen worden uitgezet zonder dat ooit is getoetst of terugkeer gevaarlijk is"

Dit patroon werd al in 2020 door Amnesty International beschreven in het rapport Bewijsnood: de IND verklaart iemands identiteit of nationaliteit ongeloofwaardig en wijst de asielaanvraag af, terwijl DTenV tegelijkertijd probeert diezelfde persoon uit te zetten naar dat land. Amnesty spreekt van een “ernstig risico op refoulement”: mensen kunnen worden uitgezet zonder dat ooit is getoetst of terugkeer gevaarlijk is.

DTenV geeft aan niet op individuele zaken in te gaan, maar zegt zich niet te herkennen in dit beeld. Een woordvoerder legt uit dat een inhoudelijke toets op non-refoulement weldegelijk plaatsvindt, maar dat dat later in het proces gebeurt. Bijvoorbeeld bij een nieuwe aanvraag of een bezwaar tegen uitzetting. Advocaten en hulporganisaties weerleggen dit. Bovendien is de latere rechtspraak duidelijk: zowel het Hof van Justitie (2024) als de Raad van State (2025) stellen dat de verantwoordelijke minister zélf een actieve onderzoeksplicht heeft. Zodra een terugkeerbesluit geldt, moet worden beoordeeld of terugkeer veilig is. In Farah's zaak gebeurde dat niet.

En haar terugkeertraject loopt vast. De Somalische autoriteiten hebben aangegeven bereid te zijn een laissez-passer af te geven, maar dat document is er nog niet. Voor de DTenV is dat aanleiding om de bemiddeling stop te zetten: in hun ogen kan Farah nu op eigen kracht terugkeren. Terwijl ze zolang ze dat document niet heeft, niet kan reizen en geen nieuwe asielaanvraag kan doen.

Ook gedwongen uitzetting naar Somalië kan de terugkeerdienst niet uitvoeren vanwege gebrekkige samenwerking met de Somalische autoriteiten. En zo komt de hele procedure tot stilstand. Via-via belandt Farah bij de Noodopvang Dakloze Vreemdelingen Utrecht (SNDVU). 

"Zodra iemand in het terugkeertraject zit, verdwijnt die van de radar bij de IND", zegt Jelle Goezinnen, juridisch medewerker bij de SNDVU. "En als blijkt dat uitzetting niet lukt, of wanneer blijkt dat bij uitzetting opnieuw getoetst moet worden of iemand gevaar loopt op refoulement, trekt de DTenV zich terug."

Beeld: Jan van der Wolf

Wat volgens Jelle Goezinnen ontbreekt is een moment waarop alle betrokken instanties, IND, DTenV en hulpverleners samen naar het geheel kijken. "Dat zou iedereen jaren werk schelen." Juist daarin schuilt volgens hulpverleners het fundamentele probleem: de uitvoering is verdeeld over twee loketten, maar niemand overziet de hele lijn. Terwijl mensen in een juridische limbo belanden, lijkt er geen enkele urgentie om die leegte te dichten.

Ook de gang naar de rechter biedt voor Farah geen soelaas. De IND hoeft haar asielaanvraag niet opnieuw in behandeling te nemen, omdat Farah onvoldoende zou hebben aangetoond dat ze uit de door haar gestelde regio in Somalië komt. Volgens de DTenV is dat onderscheid cruciaal, omdat de veiligheidssituatie per regio verschilt. En daar gaat het volgens juridisch medewerker Jelle Goezinnen mis: "als zou zijn vastgesteld dat Farah inderdaad uit Somalië komt, dan zou ze als alleenstaande vrouw uit een minderheidsgroep én met een ernstige medische aandoening bescherming moeten krijgen. In heel Somalië ontbreekt toegang tot de hiv-zorg die zij nodig heeft. Die toetsing is nooit gebeurd, omdat de IND haar nationaliteit niet aannemelijk vond."

Geen asielaanvraag, geen terugkeertraject, geen status, geen toekomst

Ondertussen zwerft Farah verder, inmiddels al zestien jaar, van opvang naar opvang. Geen asielaanvraag, geen terugkeertraject, geen status, geen toekomst. Behalve het vooruitzicht van opnieuw een procedure. Zij gaat in hoger beroep. Wat Farah overkomt is een patroon dat zich volgens betrokkenen al jaren herhaalt.

In een rondvraag onder leden van de Vereniging Asieladvocaten en -Juristen Nederland signaleren de meeste advocaten structurele miscommunicatie tussen IND en de DTenV. Van de zeventien bevraagde advocaten herkennen vijftien het patroon van inconsistente benadering door de twee uitvoeringsdiensten. Twaalf hebben dossiers waarin verklaringen of documenten die door de IND als ongeloofwaardig waren bestempeld, later wél werden gebruikt door de DTenV om terugkeer te organiseren.

Maar ook het omgekeerde komt voor: dossiers waarin Bureau Documenten, de expertafdeling van de IND en de Koninklijke Marechaussee, heeft vastgesteld dat een document echt is, terwijl DTenV er in de praktijk geen waarde aan hecht of er niet mee verder werkt. Daarbij koppelt DTenV die bevindingen niet automatisch terug aan de IND. Volgens advocaten leidt dit tot wat zij ‘cherry picking’ noemen: “De een wil iemand afwijzen, de ander uitzetten. Het is maar net welk deel van het verhaal ze uitkomt.”

Belabberde samenwerking 
De DTenV, zo zeggen verschillende advocaten, kijkt alleen of een land bereid is iemand terug te nemen, ongeacht of de IND dat land eerder als herkomstland afwees. De samenwerking tussen de twee diensten wordt als ‘belabberd’ omschreven. Er is nauwelijks afstemming, informatie wordt niet automatisch gedeeld. Het zijn twee uitvoeringsdiensten onder één ministerie, die opereren als gescheiden werelden. Wie daartussen valt, blijft onbeschermd achter.

Volgens een woordvoerder van de IND eindigt diens rol zodra een asielaanvraag is afgewezen en een terugkeerbesluit is opgelegd. Het volledige dossier wordt dan overgedragen aan de DTenV, die vanaf dat moment verantwoordelijk is voor het terugkeerproces. Indien zich in dat traject nieuwe feiten voordoen, zoals een erkenning door een ambassade of de toezegging van een reisdocument, dan is het, aldus de IND, aan de vreemdeling of diens advocaat om het initiatief te nemen: door een herhaalde asielaanvraag in te dienen of een verzoek tot herziening te doen.

De DTenV zegt op haar beurt “op tal van gebieden nauw en goed samen te werken” met de IND. Informatie mag worden uitgewisseld wanneer dat noodzakelijk is voor toelating, verblijf of uitzetting, stelt de dienst, verwijzend naar artikel 103 van de Vreemdelingenwet. Maar dat betekent niet dat er altijd een automatische terugkoppeling plaatsvindt naar de IND wanneer tijdens een bemiddeling andere conclusies worden getrokken over bijvoorbeeld nationaliteit.

Alleen wanneer de DTenV zelf oordeelt dat iemand buiten zijn schuld om niet kan terugkeren, stuurt de dienst een zogenoemd zwaarwegend positief advies aan de IND. In andere gevallen ligt het initiatief, ook dan, bij de vreemdeling zelf.

Farah moet terug naar een land waarvan de IND zegt dat zij daar niet vandaan komt. Bij de naar eigen zeggen staatloze Faruk* is het precies andersom: volgens de IND hoort hij in Bangladesh thuis, maar DTenV concludeert van niet. In beide gevallen trekken de diensten tegenstrijdige conclusies. In beide gevallen raken mensen tussen wal en schip. En ondertussen hangt boven hun hoofden de dreiging dat hun daaruit voorvloeiende illegale bestaan zelf strafbaar wordt verklaard.

Juridisch en praktisch niemandsland
"Als u staatloos bent, bent u burger van geen enkel land. Daardoor is het vaak bijna onmogelijk om officiële documenten te overleggen die aantonen wie u bent", schrijft de IND op haar website. Voor onder andere Palestijnen uit Gaza, Bidoen uit Koeweit of Rohingya’s uit Myanmar betekent dat een juridisch en praktisch niemandsland. Geen land erkent hen als staatsburger, geen overheid voelt zich verantwoordelijk voor hun bescherming. En dat werkt door tot in de asielprocedure. De IND toetst een aanvraag meestal pas als iemand aannemelijk maakt waar hij vandaan komt. Voor staatlozen wordt daar in theorie een uitzondering op gemaakt, hun situatie telt mee in de beoordeling. Maar bescherming biedt dat lang niet altijd.

Wie nergens naar terug kan keren, kan hopen op een buitenschuldvergunning. Die is niet alleen bedoeld voor staatlozen, maar bijvoorbeeld ook voor mensen die wél een nationaliteit hebben, maar desondanks niet kunnen terugkeren naar dat land van herkomst. Wel geldt: twijfel over nationaliteit of identiteit staat zo’n vergunning in de weg. Het is een traject waar nauwelijks iemand doorheen komt, zo waarschuwt de DTenV. ‘Schrijnend’ is volgens de terugkeerdienst geen geldige reden. De IND wijst maar twintig van dat soort vergunningen per jaar toe.

"Voor mannen als jij is er in Nederland wel werk."

Faruk was vijf toen hij Myanmar verliet. Het was 1983, het jaar nadat de Birmese overheid de Rohingya uitsloot van het staatsburgerschap. Zijn ouders vluchtten naar de Verenigde Arabische Emiraten. Asiel kregen ze daar niet, maar arbeidskrachten waren welkom. Voor een werkvisum had je een reisdocument nodig, maar voor een paar duizend dirham regelde een ‘travel agent’ dat zo, het maakte niet uit welk land erop stond. Bangladesh, Sri Lanka, India: wie niet kieskeurig was, kreeg korting. Zo werd de familie Bengaals.

In de jaren die volgden kreeg Faruk een gezin. Toen de Emiraten in crisis raakten, moesten buitenlandse arbeiders zonder werkvergunning het land uit. Bangladesh werkte inmiddels met digitale paspoorten; nieuwe documenten regelen werd te riskant. Faruk zag deportaties toenemen en vreesde voor zijn gezin. Bangladesh zou hen oppakken voor valse papieren, Myanmar was uitgesloten, de uitsluiting van Rohingya was inmiddels ontaard in wat de VN een genocide noemt. Hij dacht aan de Nederlander die hij ooit rijles had gegeven. "Voor mannen als jij is er in Nederland wel werk", had die gezegd. Met zijn laatste geld kocht Faruk visa voor zijn gezin. In 2017 meldden ze zich in Ter Apel.

De IND geloofde dat ze Rohingya waren, maar hield tóch vast aan de Bengaalse paspoorten: het gezin had volgens de dienst de nationaliteit van Bangladesh verworven. Een voorbeeld van willekeur in documentbeoordeling, noemen advocaten dit. Volgens de Vereniging Asieladvocaten en -Juristen Nederland ontbreekt het aan duidelijk beleid over hoe documenten, kopieën en hun waarde worden gewogen. De IND stelt in 2016 in haar eigen stukken: "Rohingya in Bangladesh zijn staatloos: ze kunnen niet het staatsburgerschap van het land krijgen door afstamming of geboorte in het territorium, noch door huwelijk met een staatsburger of door naturalisatie." Toch bleef die aanwijzing bij de afwijzing buiten beschouwing. Faruk en zijn gezin konden volgens de IND terug naar Bangladesh, want zij liepen daar geen gevaar en bezaten de nationaliteit.

Maar de Bengaalse ambassade weigerde mee te werken. Faruk kwam niet voor in de systemen, zijn nationaliteit kon niet worden bevestigd. In 2024 volgde een tweede poging. Opnieuw kwam dezelfde conclusie: geen bevestiging van nationaliteit. Bij zijn minderjarige zoons stelden de Bengaalse autoriteiten zelfs ‘met grote zekerheid’ vast dat zij de Bengaalse nationaliteit niet bezaten. Zes jaar terugkeertraject, twee presentaties bij de ambassade en de uitkomst was precies wat Faruk al vanaf dag één bij aankomst in Ter Apel had verklaard: zijn gezin is niet Bengaals. DTenV kan het gezin dan ook niet uitzetten naar dit land.

Bewijs voor staatloosheid
Deze conclusie van de terugkeerdienst staat haaks op de eerdere vaststelling van de IND. Maar in plaats van deze informatie te delen, staakt de DTenV de bemiddeling. Dat deelt de dienst Faruk mee in een Nederlandstalige brief. Maar wat deze conclusie betekent blijft onduidelijk. Er staat niet bij wat ze nu moeten doen. Geen route, geen overname van verantwoordelijkheid, geen toetsing op staatloosheid, geen buitenschuldvergunning. Dat het gezin niet afkomstig is uit Bangladesh wil namelijk niet zeggen dat ze daardoor staatloos zijn, redeneert DTenV. En alleen bij een bewijs voor staatloosheid sturen zij een positief advies naar hun collega’s bij de IND.

Beeld: Jan van der Wolf

Bij het gesprek waarin de terugkeerdienst toelichting gaf op het beëindigen van de bemiddeling, was juridisch hulpverlener Abel van Wijk van het Amsterdams Solidariteits Komitee Vluchtelingen (ASKV) aanwezig. Zulke gesprekken zijn vaak allesbepalend, maar voor de betrokkenen nauwelijks te volgen. "Zij zijn vaak een lijdend voorwerp in dat hele spel", legt hij uit. Dat er een jurist bij zit, is niet vanzelfsprekend. Bij organisaties als SNDVU of ASKV komen mensen niet automatisch terecht: ze vinden de weg ernaartoe via via, in het azc, een daklozenopvang, of op straat.

Het pijnlijkst, vindt van Wijk, is dat het gezin "door alle hoepels is gesprongen die de DTenV sinds de afwijzing van hun asielaanvraag heeft voorgehouden." En juist op dat moment, vindt Van Wijk, ontstaat er een ambtsplicht voor de staat: als je iemand zover krijgt om actief mee te werken aan vertrek, dan moet je verantwoordelijkheid nemen als dat vertrek onmogelijk blijkt. Maar dat gebeurt niet. 

Dat er geen gestructureerde weg terug is van DTenV naar IND, wordt door beide diensten niet erkend. De informatie-uitwisseling is volgens de diensten, "in combinatie met de eigen verantwoordelijkheid van de vreemdeling", goed. De gegevensuitwisseling functioneert en elke dienst handelt binnen het eigen mandaat. De verantwoordelijkheid om bruggen te slaan tussen beide blijft daarmee uiteindelijk bij de betrokkene zelf. Maar volgens betrokkenen en recente rechtspraak mag de staat die verantwoordelijkheid niet afschuiven. Het is aan de overheid zelf om te zorgen dat beslissingen op elkaar aansluiten en dat fundamentele rechten, zoals bescherming tegen refoulement, actief worden gewaarborgd.

"Dat is geen uitvoerbaar beleid, maar het organiseren van stilstand."

"Het is precies die niet bestaande route van DTenV terug naar IND die wij op moeten vullen", zegt Robin van Oene, coördinator juridisch hulpverlening bij ASKV. Net als zijn collega in Utrecht, Jelle Goezinnen, helpt hij al jaren met het juridische moeras waar mensen zonder rechtmatig verblijf zich in bevinden. Het uitblijven van gezamenlijke verantwoordelijkheid maakt het voor vreemdelingen vrijwel onmogelijk om hun situatie actief te veranderen, ook als alle betrokken instanties erkennen dat terugkeer niet lukt.

Van Oene houdt zich vooral bezig met staatlozen. "Voor staatlozen is terugkeer vaak een juridische fictie", zegt Van Oene. "In theorie blijft terugkeer het uitgangspunt, maar in de praktijk werkt het niet. Je kunt mensen niet uitzetten naar een land dat hun bestaan niet erkent." Toch blijven ze jarenlang in een traject dat nergens toe leidt, legt Van Oene uit. "Dat is geen uitvoerbaar beleid, maar het organiseren van stilstand." Die stilstand duurt vaak acht, twaalf, soms wel twintig jaar, is Van Oene’s ervaring. Jaren waarin de asielzoekers wachten, onbeschermd en ongedocumenteerd.

Waar zijn leeftijdsgenoten uitkijken naar hun achttiende verjaardag - je mag eindelijk drinken, uitgaan en autorijden - ziet achttien worden er voor Faruk’s oudste zoon Hasan* anders uit. De dag vóór zijn verjaardag zat hij bij de receptie van de COA-locatie waar hij met zijn vader en twaalfjarige broertje woont. Hij kreeg een uitleg over wat er allemaal voor hem gaat veranderen. Zijn kinderrechten verdwenen en plots veranderde hij in een ongedocumenteerde man.

Dat betekent: elke ochtend melden om te bewijzen dat je er nog bent. Binnen de gemeentegrenzen blijven. Minder leefgeld van het COA. Niet meer naar school. Al heeft hij daar een klein gelukje. Zijn ICT-studie, waar hij zich voor inschreef toen hij nog zeventien was, loopt nog een jaar door. Vooruit dan, om zijn opleiding af te maken mag hij nog een jaar studeren. En omdat zijn school in een andere stad staat, mag hij alleen daarvoor maandag tot vrijdag de gemeente verlaten met de trein. Maar wel eerst een stempel halen, elke ochtend om vijf over zes.

Faruk is blij met zijn woonunit in het COA. Hij en zijn zoons delen het met een ander gezin. Hasan en hij vullen elkaar aan. Soms praten ze Rohingya tegen elkaar wanneer Hasan het Nederlandse woord niet kent. Er worden Nederlandse lessen gegeven op de COA-locatie, maar omdat er momenteel geen asielzaak en geen terugkeertraject loopt, is Faruk uitgesloten van alle activiteiten. "Ik kook voor mijn jongens, ik poets, maar vooral, ik wacht." Onverteerbaar vindt hij het dat hij aan alles wat er van hem is gevraagd heeft meegewerkt maar dat hij toch wordt bestempeld als illegaal.

Terugkeertraject naar Bangladesh, verhuizing van het ene AZC naar de ander, aanvraag na aanvraag, afwijzing na afwijzing. Intussen ziet hij zijn zoons opgroeien. "Ik wil werken. Ik wil een goed voorbeeld zijn. Maar ik kan helemaal niks." 

*Omwille van de privacy zijn enkele namen van geïnterviewden gefingeerd. De echte namen zijn bij de redactie bekend.
Dit artikel is tot stand gekomen in samenwerking met De Groene Amsterdammer en Lost in Europe.