Alweer 27 jaar geleden, op 24 juni 1985, werd op een boot op de Moezel, bij het Luxemburgse dorpje Schengen, op het drielandenpunt met Duitsland en Frankrijk, het eerste akkoord gesloten bedoeld om te stoppen met het controleren van ieder Europees paspoort aan de gezamenlijke grensovergangen. De vijf ondertekenaars destijds waren Duitsland, Frankrijk, Nederland, België en Luxemburg. Pas in 1995 was het écht gedaan met controles aan de grens. In dat jaar werd de Schengen Uitvoeringsovereenkomst geïmplementeerd. Hierin zijn de praktische implicaties van het verdrag geregeld, zoals een gezamenlijk visumregime voor mensen uit landen van buiten het gebied wat later de 'Schengen area’ zou gaan heten.

De EU was toen nog niet in beeld. De originele Schengenverdragen waren puur een zaak van de ondertekenaars onderling. Ook toentertijd konden politici het namelijk niet eens worden over een EU-brede aanpak. Maar Schengen werd een groot succes en bij het Verdrag van Amsterdam werden de afspraken van Schengen (die inmiddels door 7 lidstaten geïmplementeerd waren) wél omarmd door de EU. Voortaan kwam het vrije doorreizen onder het aquis communautaire, de gezamenlijke regelgeving van alle EU-staten, te vallen.

Vandaag de dag betekent ‘Schengen’ zoveel als een grenzeloos gebied van Gibraltar tot aan de Noordkaap en van Den Helder tot aan Bari. Alle 27 EU-lidstaten behalve Groot-Brittannië, Ierland, Roemenië, Bulgarije en Cyprus doen mee. Zoals wel vaker als het gaat om ingrijpende EU-regelgeving wisten de Britten en Ieren in Amsterdam een uitzondering te bedingen, waardoor die landen nog altijd grenscontroles voor EU-ingezetenen kennen. Cyprus is een geval apart: daar is vanwege onduidelijkheid over het Turks-Griekse conflict (mogen Turkse Cyprioten dan ook vrij reizen binnen de EU?) de toepassing van het verdrag tot nader order uitgesteld. Tot slot hoef je ook je paspoort niet te laten zien als je naar de niet-EU-leden Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein reist.

De huidige politieke discussie gaat om twee EU-lidstaten die nog geen deel uitmaken van het Schengengebied, al willen ze het zelf dolgraag. Roemenië en Bulgarije willen toetreden tot het Schengenverdrag en net als de andere ondertekenaars de voordelen van een open visumregime genieten. Het zal voor deze landen de internationale handel vergemakkelijken, meer toeristen lokken en migratie gemakkelijker maken, net zoals het bij alle bovengenoemde staten heeft gedaan. Dit zou ook een logische stap zijn: in 2004 traden beide landen toe tot de EU. Zij committeerden zichzelf daarmee automatisch aan de interne regels van de EU, waaronder dus het toestaan van vrij verkeer. De belangrijkste reden dat Roemenië en Bulgarije het Schengenverdrag nog niet hebben kunnen implementeren heet Nederland.

‘Wij’ liggen dwars. Ondanks enorme politieke druk besloten Nederland en Finland op 22 september 2011 als enige twee landen de toetreding van Roemenië en Bulgarije te blokkeren. De Commissie was het al lang eens, maar voor uitbreiding van de Schengenzone is unanimiteit onder de lidstaten vereist. Minister Leers van Immigratie vond de Zuidoost-Europese landen echter ‘nog niet klaar’ om vrije toegang te gunnen. Vooral wat betreft de bestrijding van corruptie en georganiseerde criminaliteit hebben zij volgens Leers nog een lange weg te gaan. Premier Rutte eiste eerst twee positieve EU-rapporten over de politieke voortgang. Critici denken echter dat Nederland vooral bang is voor een grote toestroom van Bulgaarse en Roemeense migranten wanneer zij geen visum meer nodig hebben om Nederland in te komen.

Overigens voldoen Roemenië en Bulgarije wettelijk gezien al lang aan de vereisten om aan Schengen deel te nemen. Inspecties van EU-functionarissen hebben aangetoond dat de twee staten voldoende hebben gedaan op de vier in het verdrag genoemde terreinen: luchtverkeer, visa, grensoverschrijdende samenwerking van de politie en de bescherming van persoonlijke gegevens. Er bestaan overigens officieel geen politieke criteria om te worden toegelaten.

In oktober vorig jaar tikte het Europees Parlement Nederland en Finland al stevig op de vingers vanwege hun blokkade. Er werd een motie aangenomen die de dwarsliggers veroordeelde. In die motie werd Nederland en Finland verweten onder druk van nationaal populisme gehandeld te hebben; een duidelijke verwijzing naar onder meer Geert Wilders. Een ander verwijt is dat Nederland en Finland de regels hebben veranderd tijdens het spel. “Bulgarije en Roemenië zouden moeten kunnen rekenen op hun EU-partners voor solidariteit en eerlijkheid”, verzuchtte de voorzitter van het Europees Parlement Jerzy Buzek na aanname van de resolutie. Eurocommissaris Cecilia Malmström van Binnenlandse zaken betitelde de opstelling van Nederland zelfs als ‘xenofoob.’

Inmiddels hebben de Finnen hun bezwaren laten varen, waardoor Nederland helemaal alleen staat in Europa. Twee weken geleden kreeg het demissionaire kabinet echter een steuntje in de rug. De Europese Commissie publiceerde een rapport dat uitermate kritisch is over de politieke stand van zaken in Roemenië. Dit heeft te maken met de ongekende machtsstrijd die daar momenteel gaande is. Premier Ponta is via een ondemocratische afzettingsprocedure bezig de zittende president Basescu weg te werken. Verschillende parlementariërs worden beschuldigd van corrupte praktijken. Een nieuwe beslissing over de kwestie wordt op 19 en 20 september in Brussel genomen, pikant genoeg een dag na de installatie van de nieuwe Tweede Kamer. Het is afwachten of er na de aankomende verkiezingen wel een meerderheid bestaat om de Roemenen en Bulgaren toe te laten.

Het andere grote issue dat speelt rondom Schengen is de poreusheid van de buitengrenzen van Europa. Een bekend nadeel van deel uitmaken van een free travel area is de totale afhankelijkheid van andere landen wat betreft de externe grenscontroles. We mogen dan hebben afgesproken onderling vrij verkeer toe te staan, maar hoe zit het met de ‘buitengrens’ van de EU? Die is in theorie zo sterk als de zwakste schakel. Als je eenmaal het Schengengebied binnen bent kan je zonder controle doorreizen naar ieder ander deelnemend land. Daar kleven risico’s aan op het gebied van toestroom van illegale migranten, smokkelwaar of terroristen.

In april dit jaar schreven de Duitse en Franse ministers van Binnenlandse Zaken Hans-Peter Friedrich en Claude Guéant in een brief aan hun EU-collega’s dat wat hun betreft het mogelijk moet worden om het Schengenverdrag voor bepaalde tijd op te schorten als de landen aan de rand van Europa de buitengrenzen onvoldoende bewaken. Zij vinden dat hun eigen land onaanvaardbare risico’s loopt, omdat de landen aan de periferie van Europa, ondanks hulp van de EU in de vorm van bijvoorbeeld Frontex, de grenscontroles niet op orde hebben. Hoewel opschorting nog lang niet aan de orde is, is het wel een teken aan de wand dat de klassieke Frans-Duitse tandem zich op dit gebied roert. Een maand na het verschijnen van de brief voerde de Spaanse regering een week lang paspoortcontroles in gedurende een grote top van bankiers in Barcelona. Dit uit angst voor een grote instroom van Griekse en Italiaanse betogers die hun woede over de economische crisis en bezuinigingen zouden komen uiten.

Als het Schengendossier iets aantoont is het hoe rekbaar verdragen en beloftes zijn als er politieke druk wordt uitgeoefend. Een grenzeloos Europa is op zichzelf een prachtig ideaal, maar vereist ook een groot vertrouwen in de andere staten die meedoen. De afgelopen jaren is gebleken dat als er complicaties optreden de nationale politiek er als de kippen bij is om te kijken hoe zij, ondanks de gemaakte afspraken in de Schengenverdragen, toch zelf de touwtjes in handen kunnen houden.